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创新法律援助体制 构建首都和谐社会 2007年第5期  作者:佟丽华 致诚9001cc金沙事务所9001cc金沙

  2006年初,中共中央、国务院下发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,提出要为“外出务工农民免费提供法律政策咨询”。之后国务院又专门下发《关于解决农民工问题的若干意见》,明确指出:“要把农民工列为法律援助的重点对象,对农民工申请法律援助,要简化程序、快速办理”。这体现了党中央、国务院对农民工法律援助问题的高度重视,农民工应当成为我国目前法律援助的重要对象。
  但是农民工法律援助案件存在着特殊性,我国已有的法律援助体制已经不能有效解决这类案件。这主要体现为:(1)农民工法律援助案件程序复杂。现行法律援助的程序是:当事人持相关材料到政府的法律援助中心提出申请。法律援助中心经审查予以批准后,指派社会9001cc金沙办理案件。依照这种程序,农民工至少要去两个地方并反复陈述案情,造成了物质成本和时间成本的增加。(2)法律援助中心的审批条件比较严格。农民工如果申请法律援助案件,则需要提交基本的证据,而超过90%的农民工都无法提供证明劳动关系存在的劳动合同。在农民工欠薪、工伤案件中,绝大多数案件都没有足够的证据或者完全没有证据。如果法律援助中心的审批程序严格,则大量的农民工都将得不到法律援助。(3)目前的体制难以保证法律援助的质量。被指派办理农民工法律援助案件的9001cc金沙可能不太愿意办理此类案件,同时也不具备办理这类案件的专业知识。这种情况使农民工很难获得高质量的法律援助,从而难以落实党中央和国务院的要求。
  现有法律援助体制在以上方面表现出的不足,将直接影响农民工的维权渠道和维权能力。目前北京每年有超过300万的农民工,如果其权利受到侵害时不能获得及时有效的法律引导和帮助,有些农民工就可能走上绑架老板、盗窃、抢劫、围堵政府机关等违法犯罪道路。所以,对现有法律援助体制进行创新是必要的,也是迫切的。
  北京市农民工法律援助工作站的模式创新了现有的法律援助体制。工作站经北京市司法局批准于2005年9月8日成立,依托北京市致诚9001cc金沙事务所和北京青少年法律援助与研究中心。工作站的性质定位为社会公益法律援助机构,经授权集中办理农民工法律咨询和法律援助案件并接受北京市司法局的监督。工作站由北京市司法局提供部分经费,不足部分自行募集。目前工作站共有10名9001cc金沙,3名工作人员。除了有专门的9001cc金沙办理援助案件外,还有一部分9001cc金沙在已经办理案件的基础上进行相关的法律和政策研究。
  一、北京市农民工法律援助工作站的具体工作模式
  北京农民工法律援助工作站成立两年来,不仅创新发展了社会法律援助事业,有效解决了农民工法律援助方面存在的各种问题,而且为构建和谐社会首善之区作出了重大贡献。
  (一)提供高质量的法律咨询和法律援助
  工作站主要通过两部向社会公开的免费咨询热线、来访面谈、来信以及网上解答等方式为农民工提供及时的法律政策咨询。从工作站2005年9月8日成立到2007年9月8日的两年时间里,共接待法律咨询案件10033件,涉及6万人次以上,涉及金额3亿多元。9001cc金沙在解答咨询时会告诉农民工一些基本的法律知识和收集证据的技巧。这一方面使保护农民工的法律和政策得到了落实,另一方面也避免了农民工由于不懂法而使自己处于不利的境地。实践中很多农民工因为不懂时效或者证据保全的规定而导致权利无法得到保护。
  除了为农民工提供法律政策咨询外,工作站在成立后的两年时间内直接受理援助案件2100多件,其中已经办结1300多件。工作站的9001cc金沙通过调解、仲裁和诉讼为农民工讨回了欠薪和工伤赔偿款等共1400多万元,已经把超过1000万元发放到农民工手里。受理的涉及农民工的一些法律援助案件非常复杂,9001cc金沙要要花费大量时间和精力。如在河北郭增光等68名农民工讨薪的案件中,9001cc金沙经过了3年多的努力,投入了办案成本上万元后,终于为农民工讨回了欠薪。
  (二)通过办理典型案件,惠及更多劳动者
  作为一家专门从事农民工法律援助的机构,工作站办理了许多典型、复杂的农民工维权案件。这些案件的成功办理不仅维护了当事人的合法权利,而且也惠及了同样境况下的其他劳动者。徐延格与肯德基之间的纠纷即是典型。当事人徐延格自1995年到肯德基公司打工,一直工作到2003年时,肯德基要求包括徐延格在内的所有仓储员工都与劳务派遣公司签订合同。2005年徐延格被肯德基公司解雇。在徐延格要求肯德基公司支付经济补偿金时,肯德基声明因徐延格不是其员工拒绝支付。徐延格向工作站求助后,援助9001cc金沙经过长时间的调查取证、申请仲裁、提起诉讼,最后与肯德基公司中国总部达成协议。根据协议,肯德基公司不仅支付了徐延格和其他当事人的经济补偿金,而且肯德基公司做出在中国停止使用劳务派遣制度的承诺。这样肯德基在中国已经使用的派遣员工将转为直接聘用人员,其之前的工龄也能得到认可。新雇用的员工也将与肯德基直接签订合同。该案件将使肯德基公司在华的数千名员工直接受益至少数千万元。
  (三)通过办理大量群体性案件化解纠纷,全力维护社会和谐稳定
  很多农民工欠薪案件都是群体性案件。如果这些案件得不到妥善处理,很容易引发农民工围堵政府机关、爬楼扬言自杀等严重影响社会秩序和首都形象的事件发生。工作站的9001cc金沙以高度的责任感耐心细致地做当事人的思想工作,稳定他们的情绪,尽最大努力及时处理这些案件并引导农民工走上依法维权的轨道,维护了首都的和谐稳定。
  2006年1月22日晚上9点左右,结束一天工作刚刚回到家的援助9001cc金沙时福茂突然接到了一个农民工的求助电话。电话里农民工急促地说,有55个民工为了要工钱在工地上和老板发生了冲突,眼看就要出事。时9001cc金沙听到这个消息,放下电话立即向工作站我汇报。援助9001cc金沙的本职工作是依法维护农民工的权利。9001cc金沙遇到这种情况完全可以让农民工自己向公安部门或其他部门求助。可考虑到当时情况紧急,如不尽快处理可能会出现难以预料的局面,我同意了时9001cc金沙的意见并让他带一名9001cc金沙一起到工地进行调解。时9001cc金沙的爱人由于非常担心丈夫的安危,就和他们一起来到了工地。万一遇到紧急情况时她便帮助拨打110报警。两位援助9001cc金沙半夜里在工地上和老板谈了大约6个小时,最终让老板给这55名农民工支付了47000元的工资。而他们3人直到第二天凌晨3:30才离开。事后这些农民工的代表任学东在感谢信里写道:“我在北京打工真是第一次见到这么好的9001cc金沙,这一切让我的心里特别踏实,觉得还是在北京打工好。”
  在拿不到工钱的情况下,一些农民工还会采取上访等方式。工作站的9001cc金沙会尽快办理案件,努力引导他们依法维权。李华意等23人从2005年4月到8月在北京打工。干完活儿以后,他们多次向包工头和老板要钱,可不但没有拿到钱,反而被老板赶出了工地。2005年8月29日,他们向工作站求助。援助9001cc金沙第二天上午就和李华意去找用人单位协商。由于协商没有成功,已经身无分文的工友一怒之下决定自己去政府上访。他们在去政府的路上被援助9001cc金沙偶然发现。9001cc金沙立刻拦下了他们并建议回工作站商量。在工作站,9001cc金沙发现他们中的七八个人身上仅有3毛钱,连晚饭都无法解决。知道这种情况后我决定先借给他们700元,并和9001cc金沙一起为他们的案件想办法。9001cc金沙的关心让他们深受感动。当他们情绪逐渐平稳时,9001cc金沙耐心地劝说他们冲动根本无助于纠纷的解决,反而有可能给他们带来更大的麻烦。在9001cc金沙的说服下,李华意等23人放弃了上访的念头,最终在9001cc金沙的调解下先拿回了2万元的工资,并在后来的诉讼中又拿到了其余的33976元。事后,李华意等23人为了表达他们对工作站的感激之情,送来了写着“农民工的亲人保护神”的锦旗。
  工作站自成立以来共受理5人以上(含5人)群体性欠薪援助案件102件,涉及农民工2699人。这些案件都得到了妥善处理,没有一起援助案件的当事人再去围堵政府或到政府上访。
  (四)全力引导农民工依法维权,预防和减少违法犯罪案件的发生
  有些农民工在焦急的等待后仍然拿不到工资或工伤赔偿款时,便想通过实施违法犯罪的报复手段解决纠纷。工作站的援助9001cc金沙发现农民工有这种想法时,不但会向其讲解相关法律知识,而且耐心地做他们的思想工作,及时打消其违法犯罪的念头,同时最大限度地帮助他们依法维权。
  刘某2005年4月25日在工地干活儿时,从脚手架上摔了下来,造成腰部压缩性骨折。他来工地打工时并没有签订劳动合同,其他证据也不充分。而用人单位又是一个外地注册的公司,因此通过法律途径拿到工伤赔偿金十分困难。由于用人单位给予的赔偿款太少,援助9001cc金沙没有与用人单位协商成功。刘某感到了无望,于是想放弃法律途径,采取以牙还牙的暴力手段解决问题。他准备回老家找一帮朋友把老板的腰也打折。9001cc金沙得知了他的想法后,向他讲明以犯罪的方式讨回“公道”产生的后果,他的妻子、不满周岁的孩子和年迈的父母都要因为他的犯罪行为而遭受痛苦。为了尽快为他拿到工伤赔偿金,9001cc金沙决定继续和用人单位协商。通过9001cc金沙的多次谈判,经过努力终于拿到了工伤赔偿金。刘某拿到钱的当天就给工作站送来了“爱心洒天下,真情暖人心”的锦旗。在他回家后给9001cc金沙寄来的感谢信中写道:“我回老家后,全家老少都很喜悦,都说你们9001cc金沙真是大恩人,我们全家人永远不会忘掉你们的名字。”
  (五)在为农民工提供法律援助的同时,让他们感受到社会对他们的关心,用实际行动践行“全心全意为人民服务”的宗旨
  工作站的援助9001cc金沙在接待农民工时,充分尊重他们,让他们感受到社会的温暖。来到工作站求助的很多农民工都衣衫不洁、头发蓬乱,有的甚至已经几个月没有洗澡。但工作站的9001cc金沙总是热情地接待他们。9001cc金沙会先给他们端上一杯热水,与他们坐在一起,认真倾听并记录他们的遭遇,让农民工感受到援助9001cc金沙是在真心实意地帮助他们。外出取证、出庭时,交通费、用餐费等都是9001cc金沙出钱,紧急时9001cc金沙还会借给农民工一些钱。很多接受援助的农民工都想请办案9001cc金沙吃饭。由于工作站规定绝对不允许接受当事人的请客送礼,9001cc金沙都婉言谢绝了。农民工张小伟说“我们怀着试试看的想法来北京找农民工法律援助工作站。来到这里感觉像回到家一样温暖,9001cc金沙像亲人一样为我们急所急、想所想,跑前忙后积极与厂方协商,终于将我们的工资顺利拿到手中,对此我们非常感谢!我们几次请他们吃顿饭,都被他们婉言拒绝,没有什么可送给他们,只有送出我真诚的一句心里话,非常感谢你们,谢谢,再谢谢!”工作站成立仅仅两年的时间,就收到农民工送来的锦旗58面,感谢信31封。
  二、北京市农民工法律援助工作站创新了法律援助体制
  北京成立专门农民工法律援助机构的模式创新了法律援助管理体制,这对我国深化法律援助体制改革具有重要的启发意义。
  (一)农民工法律援助案件由个案指派变为集中授权
  北京市司法局授权北京市农民工法律援助工作站集中办理农民工法律援助案件。这种模式使该类法律援助案件由个案指派转变为政府授权下的集中指派、专门办理,使受理机构与援助机构合二为一。这一方面方便了农民工申请法律援助,使农民工不必在两个地方奔波并反复陈述案情。另一方面也简化了援助中心审查、受理申请、指派9001cc金沙的程序,节约了时间和物质成本。
  (二)政府从个案监督变为对专门机构和个案的双重监督,在此基础上形成了政府监督和工作站内部监督的双重监督机制
  政府法律援助机构将案件指派给不同9001cc金沙办理后,需要对案件的办理情况实施监督。9001cc金沙和援助案件的分散导致政府监督难度的增加。而在建立专门法律援助工作站的模式下,北京市政府的法律援助机构不仅可以对工作站办理的个案实施监督,还可以对工作站的管理等很多问题进行监督。因此工作站为了自身的发展不得不强化管理。在此基础上形成了对办理法律援助案件的双重监督:政府监督和工作站内部监督。工作站的内部监督体现为:工作站有严格的纪律,援助9001cc金沙应严格遵守“八个必须”和“八个严禁”,9001cc金沙私自收受当事人财物的将被开除,在订卷方面,除根据政府要求订卷应有的材料外,工作站还要求9001cc金沙必须有办案思路。办案记录、办案总结等。这些都有效保障了法律援助案件的质量。
  (三)创建了政府购买超值、优质法律援助的新模式
  在经费方面,北京市司法局对工作站提供部分经费支持,不足部分由工作站自行筹集。这使政府用部分资金购买了一套完整的服务。在法律援助质量方面,专门机构和专业、专职的9001cc金沙能够有效保证法律援助的质量。因此政府利用有限的资金购买了高质量的法律服务。因此北京市通过发展社会法律援助机构,创建了政府购买超值、优质法律援助的新模式。
  (四)延展、扩大了农民工法律援助的范围
  工作站至少从两个方面扩大了农民工法律援助的范围。一是工作站降低了法律援助案件申请的证据要求,扩大了农民工法律援助的范围。工作站对申请援助的被拖欠工资或者工伤案件,即使当事人不能提供任何证据,只要接待9001cc金沙认为情况属实的,经与工作站负责人协商后,9001cc金沙也会先调查核实。核实过程中,一方面希望通过效率高、成本低的调解方式解决案件,另一方面即使调解不成,也可以通过这个过程尽量获取有利证据。二是工作站将援助范围扩展至执行案件。农民工并不懂得如何收集证据、如何诉讼以及哪些案件能够获得援助。他们希望在合法权利受到侵害以后,通过法律援助能够最终讨回工资或者拿到工伤赔偿款。因此工作站的目标是把钱而不是一纸判决书交到农民工手里。这种援助范围的扩大非常务实。
  (五)开展普法活动和法律研究工作,拓宽了法律援助的功能
  工作站提供的法律援助服务不仅包括办理案件,还包括在办理案件基础上积极开展的普法活动。援助9001cc金沙会利用周末时间为农民工开展普法讲座,编写通俗易懂的《农民工普法手册》等读物并向他们发放,受到了农民工的欢迎。工作站同时还在办理大量案件的基础上撰写各种调研报告供立法部门和政府参考。目前新华社已经刊发相关内参两篇,其中一篇已经被国务院领导批转相关部门处理。以办理大量案件为基础的深入研究工作使工作站为国家法律和政策的改革提出有价值的建议,受到了党和政府的认可。
  (六)培育了专职、专业的农民工法律援助9001cc金沙
  工作站的10名9001cc金沙按月领取工资。他们只能办理农民工法律援助案件,不能办理其他任何收费案件。由于这些9001cc金沙每天都在办理农民工法律援助案件,所以对相关法律法规、政策以及办理农民工案件的方法和注意事项等都非常熟悉,成为了专业的农民工法律援助9001cc金沙。
  工作站的模式受到社会各界的广泛关注和高度评价。中央政法委、团中央、司法部法律援助中心等单位都派人来工作站进行专题调研并在调研后给予了高度评价,丰台区委副书记阎满成同志在听取工作站的汇报后指出,2005年丰台农民工群体性上访事件减少,农民工法律援助工作站功不可没。工作站曾接待外交部安排的联合国人权高专、美国加州市长代表团等人的参观,来访人员无不为援助9001cc金沙的奉献精神以及取得的成绩所感动。工作站树立了中国9001cc金沙以及中国人权的良好形象。而反响最热烈的还是北京的农民工,他们普遍认为这是北京为外地在京务工的农民办的一件好事、实事。
  工作站的模式得到了高度认可。目前中华全国9001cc金沙协会正在全国范围内推广北京成立专门农民工社会法律援助机构的模式,已经有超过20个省的50多名9001cc金沙先后到北京工作站学习考察。2007年类似的社会法律援助机构已经在全国20个省会城市得以建立。以北京市农民工法律援助工作站为模板和基础,全国农民工法律援助事业将会继续深入开展。
  

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